СРАВНИТЕЛЬНАЯ ТАБЛИЦА Республиканской коллегии адвокатов к проекту Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан «Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам»

№п/п

Редакция проекта

Редакция РКА

Обоснование РКА

Проект Нормативного постановления Верховного Суда Республики Казахстан

«Об отдельных вопросах применения процессуального законодательства по административным делам»

Пункт 1-1

Отсутствует.

Дополнить пунктом 1–1, следующего содержания:

«Административное судопроизводство по своей правовой природе является самостоятельной формой судебной защиты публичных прав, направленной не только на разрешение спора, но и на восстановление нарушенного баланса между публичной властью и частным лицом.

В этой связи судам надлежит исходить из приоритета задач защиты прав и законных интересов лица перед формальным соблюдением процессуальных требований, если иное прямо не предусмотрено АППК».

Административное судопроизводство в Республике Казахстан основано на конституционном праве каждого на судебную защиту и предназначено для ограничения публичной власти судебными средствами.

В отличие от частноправовых споров, административные дела возникают в условиях структурного неравенства сторон, при котором административный орган реализует властные полномочия, а частное лицо находится в подчинённом положении. В этой связи судебная защита в публично-правовых отношениях не может сводиться исключительно к формальному разрешению спора, а направлена на восстановление нарушенного правового баланса.

Предлагаемый пункт 1–1 вытекает из статьи 5 АППК, согласно которой задачей административного судопроизводства является эффективная защита и восстановление нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Данная задача конкретизируется в принципах защиты прав, свобод и законных интересов (статья 9 АППК), приоритета прав (статья 12 АППК), запрета злоупотребления формальными требованиями (статья 14 АППК), активной роли суда (статья 16 АППК).

2. В соответствии с частью третьей статьи 1 АППК в административном судопроизводстве применяются положения Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - ГПК), если иной порядок не предусмотрен АППК.

Если АППК содержит отсылочную норму на нормы ГПК, то нормы ГПК применяются в соответствии с предметом и пределами, установленными в указанной отсылочной норме АППК.

В случаях, когда АППК не предусматривает специального регулирования, применяется аналогия закона и права согласно статье 13 Закона.

2. В соответствии с частью третьей статьи 1 АППК в административном судопроизводстве применяются положения Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - ГПК), если иной порядок не предусмотрен АППК.

Если АППК содержит отсылочную норму на нормы ГПК, то нормы ГПК применяются в соответствии с предметом и пределами, установленными в указанной отсылочной норме АППК.

В случаях, когда АППК не предусматривает специального регулирования, применяется аналогия закона и права согласно статье 13 Закона.

При этом необходимо иметь ввиду, что согласно пункта 4 статьи 13 Закона о правовых актах «в процессе применения аналогии закона и аналогии права не допускается установление новых обязанностей или ограничение прав физических или юридических лиц.

Согласование разъяснения с нормами Закона «О правовых актах».

5. С учётом последовательности прохождения основных стадий административного судопроизводства, установленных статьёй 117 АППК, а также требований статьи 137 АППК, регистрация иска в суде означает, что иск принят в производство суда и по нему возбуждено административное дело. Следовательно, нормы ГПК, регламентирующие вопросы принятия иска, отказа в принятии иска, прекращения производства по делу, оставления иска без рассмотрения в административном судопроизводстве не применяются.

Регистрация иска и рассмотрение административного дела по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах или республиканском референдуме, осуществляются в порядке и сроки, установленные Конституционным законом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» и главой 25 АППК.

5. С учетом последовательности прохождения основных стадий административного судопроизводства, установленных статьей 117 АППК, а также требований статьи 137 АППК, регистрация иска в суде означает, что иск принят в производство суда и по нему возбуждено административное дело. Следовательно, нормы ГПК, регламентирующие вопросы принятия иска, отказа в принятии иска, прекращения производства по делу, оставления иска без рассмотрения в административном судопроизводстве не применяются.

Регистрация иска и рассмотрение административного дела по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах или республиканском референдуме, осуществляются в порядке и сроки, установленные Конституционным законом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан», Конституционным законом Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года № 2592 «О республиканском референдуме» и главой 25 АППК.

Согласно пункту 5 статьи 13 Конституционного Закона «О республиканском референдуме» в регистрации может быть отказано в случаях нарушения требований настоящего Конституционного Закона. Отказ Центральной избирательной комиссии зарегистрировать инициативную группу и вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) ею на референдум, может быть обжалован в десятидневный срок в Верховный Суд Республики, который рассматривает жалобу в десятидневный срок со дня ее подачи.

5. С учётом последовательности прохождения основных стадий административного судопроизводства, установленных статьей 117 АППК, а также требований статьи 137 АППК, регистрация иска в суде означает, что иск принят в производство суда и по нему возбуждено административное дело. Следовательно, нормы ГПК, регламентирующие вопросы принятия иска, отказа в принятии иска, прекращения производства по делу, оставления иска без рассмотрения в административном судопроизводстве не применяются.

Регистрация иска и рассмотрение административного дела по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах или республиканском референдуме, осуществляются в порядке и сроки, установленные Конституционным законом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» и главой 25 АППК.

Пункт 5 дополнить абзацем 3 следующего содержания:

«Любые сомнения относительно допустимости иска, его формы или способа защиты подлежат разрешению в ходе предварительного слушания, а не путём возвращения иска, за исключением случаев, прямо предусмотренных частью второй статьи 138 АППК»

В административном судопроизводстве регистрация административного иска имеет качественно иное значение, чем в гражданском процессе. Она знаменует собой момент возникновения административного дела и запуска судебного контроля за публичной администрацией.

Такое понимание прямо вытекает из системного толкования норм АППК, в частности статьи 117 АППК, устанавливающей стадии административного судопроизводства. статьи 137 АППК, связывающей начало судебного разбирательства с поступлением и регистрацией иска.

Следовательно, регистрация иска не может рассматриваться как нейтральное либо техническое действие, не влекущее процессуальных последствий для суда. Обязанность суда реализовывать принципы административного судопроизводства.

С момента возбуждения административного дела у суда возникает обязанность обеспечить реализацию ключевых принципов административного судопроизводства, включая принцип активной роли суда (статья 16 АППК), принцип разумного срока (статья 17 АППК), принцип эффективной судебной защиты (статьи 5 и 9 АППК).

Предлагаемая редакция пункта 5 направлена на закрепление в Нормативном постановлении Верховного Суда системного подхода, при котором указанные принципы начинают действовать не с момента предварительного слушания или судебного разбирательства, а с момента возбуждения административного дела.

Это соответствует публично-правовой природе административного судопроизводства и предотвращает искусственное «обнуление» обязанностей суда на начальной стадии процесса.

Пункт 7-1

Отсутствует.

Дополнить пунктом 7–1 следующего содержания:

«Судебные акты по административным делам должны содержать мотивированную оценку целей, преследуемых административным органом, обоснованности избранного способа воздействия и возможности применения менее обременительных мер».

Мотивированность судебного акта является неотъемлемым элементом права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. В административных делах мотивировка приобретает особое значение, поскольку предметом проверки является осуществление публичной власти.

Отсутствие в судебном акте анализа целей административного вмешательства и его соразмерности затрудняет понимание причин принятого решения, снижает предсказуемость правоприменения, ограничивает возможность эффективного апелляционного и кассационного пересмотра.

Проверка законности административного акта включает оценку целей, средств и последствий административного вмешательства, что должно находить отражение в мотивировочной части судебного акта.

Предлагаемая статья 7-1 системно следует из статьи 5 АППК (задачи административного судопроизводства), статьи 10 АППК (принцип соразмерности), статьи 16 АППК (активная роль суда), статьи 152 АППК (требования к содержанию судебного решения) и статьи 154 АППК (проверка законности административного акта).

Пункт 9-1

Отсутствует.

Дополнить пунктом 9–1 следующего содержания:

«При проверке законности реализации административного усмотрения суды обязаны установить наличие у административного органа полномочия на осуществление усмотрения, соблюдение целей и пределов усмотрения, установленных законом и соответствие принятого решения принципам соразмерности, равенства и запрета произвола.

Несоблюдение любого из указанных условий влечёт признание административного акта незаконным».

Административное усмотрение представляет собой предоставленную законом возможность выбора одного из нескольких юридически допустимых вариантов решения. Оно не является свободным или произвольным, а строго ограничено законом, его целями и принципами публичного права.

Судебный контроль реализации административного усмотрения направлен не на подмену административного органа, а на проверку законности и обоснованности осуществления выбора, совершенного в рамках предоставленных полномочий.

АППК прямо предусматривает судебную проверку соблюдения административным органом целей, пределов и принципов осуществления публичных полномочий, включая дискреционные.

Предлагаемый пункт 9-1 согласуется со статьёй 7 АППК (законность), статьёй 10 АППК (соразмерность), статьёй 12 АППК (приоритет прав), статьёй 16 АППК (активная роль суда), статьёй 154 АППК (проверка законности административного акта).

10. Судам  следует иметь в виду, что  АППК содержит исчерпывающие  основания для возвращения административного иска. Нарушение   требований АППК  к   содержанию  административного иска  может явиться основанием для его возвращения лишь в случае, если допущенное нарушение  не может быть устранено до проведения  предварительного слушания. 

Возврат иска по основаниям, предусмотренным частью второй статьи 138 АППК, возможен на всех стадиях процесса до окончания разбирательства дела. 

Пункт 10 изложить в следующей редакции:

«Возврат административного иска допускается исключительно по основаниям, прямо предусмотренным статьёй 138 АППК.

Возврат иска допустим исключительно в случаях, когда допущенное нарушение объективно исключает возможность рассмотрения дела по существу и не может быть устранено при активной роли суда.

Возврат иска не препятствует повторному обращению с иском в суд, за исключением подпунктов 3), 5), 9), 11), 12), 13), 14), 15) и 17) части второй настоящей статьи, к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям».

Статья 138 АППК устанавливает исчерпывающий перечень оснований для возврата административного иска. Данный перечень носит императивный характер и не подлежит расширительному толкованию.

Включение в Нормативное постановление прямого указания на исключительность оснований возврата устраняет неоднозначное толкование судами части второй статьи 138 АППК, препятствует формированию практики возврата иска по мотивам, не предусмотренным законом и обеспечивает единообразие судебной практики.

Введение во втором абзаце пункта 10 критерия объективной невозможности рассмотрения дела по существу является научно обоснованным и вытекает из публично-правовой природы административного судопроизводства.

Активная роль суда, закреплённая в статье 16 АППК, предполагает обязанность суда содействовать устранению процессуальных недостатков, истребовать недостающие материалы и доказательства, разъяснять сторонам их процессуальные права и обязанности.

Следовательно, возврат административного иска допустим лишь в тех случаях, когда допущенные нарушения не могут быть устранены при реализации судом своих полномочий и делают невозможным дальнейшее рассмотрение дела.

12. Предварительное правовое мнение судьи по правовым обоснованиям, относящимся к фактическим и (или) юридическим сторонам административного дела, и связанным с дальнейшим его рассмотрением, может быть закреплено в определении о действиях суда по поступившему делу.

Предварительное правовое мнение – это мнение суда по правовым  обоснованиям сторон, сложившееся по результатам  изучения доказательств, представленных в предварительном слушании, в котором суд разъясняет:

материальный закон, применяемый к данным правоотношениям;

доказательственную базу, необходимую для разрешения спора; 

судебную практику по  данной категории дел.

Пункт 12 изложить в следующей редакции:

«Предварительное правовое мнение судьи не может рассматриваться как предрешение дела по существу и не ограничивает право сторон на представление дополнительных доказательств, изменение правовой позиции либо заявленных требований».

Институт предварительного правового мнения судьи является производным от принципа активной роли суда и служит целям разъяснения применимого материального права и уточнения предмета доказывания и повышения процессуальной экономии и качества судебного разбирательства.

Предварительное правовое мнение формируется на основе материалов, представленных на стадии предварительного слушания, и не может охватывать все доказательства, которые могут быть представлены в ходе дальнейшего судебного разбирательства.

Отсутствие разграничения между предварительным правовым мнением и предрешением дела может создавать риски ограничения процессуальных прав сторон, необоснованного отказа в принятии дополнительных доказательств и формального подхода к оценке изменённых исковых требований.

Предлагаемая редакция пункта 12 устраняет указанные риски, закрепляя, что предварительное правовое мнение не связывает суд при вынесении решения по существу и не ограничивает процессуальную свободу сторон.

Редакция пункта 12 системно согласуется со статьёй 16 АППК (активная роль суда), статьёй 116 АППК (пределы судебного разбирательства), статьёй 130 АППК (представление и исследование доказательств), статьями 132–135 АППК (изменение иска).

14. Суды  обязаны руководствоваться принципом активной роли суда, который обеспечивает устранение неравенства возможностей сторон в процессе доказывания предмета иска, в частности истца.

Реализуя данный принцип (статья 16, часть первая статьи 116, часть первая статьи 130 АППК), как на этапе подготовки дела к судебному разбирательству, так и в судебном процессе судья оказывает стороне истца содействие: в устранении формальных ошибок и неясных выражений в тексте иска; точном и ясном формулировании исковых требований; изложении фактических обстоятельств дела, которыми истец обосновывает иск; в подаче ходатайств, подлежащих рассмотрению и разрешению на этапе предварительного слушания.

 В соответствии со статьями 16, 116, 130 АППК судья по собственной инициативе или мотивированному ходатайству участников административного процесса собирает необходимые материалы и доказательства путем истребования из уполномоченных органов и  информационных систем, а также выполняет иные действия, направленные на решение задач административного судопроизводства.

Пункт 14 дополнить 4 абзацем следующего содержания:

«Активная роль суда в административном судопроизводстве предполагает перераспределение процессуальных рисков в пользу истца как заведомо более слабой стороны публично-правового спора, включая содействие в формировании предмета доказывания, истребование доказательств, находящихся во владении административного органа, и правовую квалификацию спорных правоотношений независимо от формулировок иска».

Публично-правовые споры по своей природе характеризуются структурным неравенством сторон. Административный орган обладает властными полномочиями, формирует и хранит административное дело и располагает информационным и ресурсным преимуществом.

Истец, напротив, как правило, не имеет доступа ко всей совокупности доказательств и не влияет на формирование административной процедуры. В этих условиях формальное равенство сторон не обеспечивает фактической возможности защиты нарушенных прав.

Следовательно, активная роль суда является компенсаторным механизмом, направленным на восстановление процессуального баланса.

АППК прямо закрепляет активную роль суда как один из базовых принципов административного судопроизводства (статья 16 АППК). Ее содержание раскрывается также в статье 116 АППК (пределы судебного разбирательства), статье 130 АППК (собирание доказательств по инициативе суда) и статье 129 АППК (бремя доказывания).

Пункт 14-1

Отсутствует.

Дополнить пунктом 14–1 следующего содержания:

«Судам следует исходить из презумпции повышенной процессуальной добросовестности административного органа, предполагающей его обязанность действовать открыто, последовательно и непротиворечиво как в административной процедуре, так и в судебном процессе.

Недобросовестное процессуальное поведение административного органа, включая уклонение от представления материалов административного дела, формальные отказы, изменение правовой позиции без надлежащего обоснования, подлежит правовой оценке судом при разрешении спора».

Административный орган, участвуя в административной процедуре и административном судопроизводстве, действует не как равный частноправовой субъект, а как носитель публичной власти, реализующий делегированные ему законом полномочия.

В этой связи на административный орган объективно возлагаются повышенные требования к законности, открытости и последовательности поведения, что вытекает из самой природы публичной власти и принципа подотчётности государства суду.

Предлагаемая презумпция не предоставляет административному органу процессуальных преимуществ, а отражает ожидаемый стандарт поведения публичной администрации, закреплённый в административном праве.

Пункт 14-1 системно следует из принципа законности (статья 7 АППК), принципа защиты прав, свобод и законных интересов (статья 9 АППК), принципа приоритета прав (статья 12 АППК, принципа запрета злоупотребления формальными требованиями (статья 14 АППК) и принципа активной роли суда (статья 16 АППК).

АППК исходит из того, что административный орган обязан обосновывать законность своих действий, представлять административное дело и содействовать суду в выяснении всех обстоятельств спора.

Пункт 17-1

Отсутствует.

Дополнить пунктом 17–1 следующего содержания:

«Существенное нарушение сроков административной процедуры либо сроков административного судопроизводства подлежит правовой оценке судом с точки зрения его влияния на законность административного акта и реализацию права истца на эффективную судебную защиту».

Соблюдение разумных сроков административной процедуры и судебного разбирательства является не только процессуальной гарантией, но и элементом законности осуществления публичной власти.

Несоблюдение сроков искажает цель административной процедуры, снижает эффективность судебной защиты и может повлечь утрату практической ценности принятого решения.

В административных правоотношениях фактор времени напрямую влияет на содержание и реализацию субъективных публичных прав.

АППК исходит из того, что нарушение сроков подлежит судебной оценке, однако не конкретизирует ее последствия. Предлагаемый пункт восполняет этот пробел на уровне разъяснения.

Предлагаемый пункт 17-1 согласуется со статьёй 17 АППК (принцип разумного срока), статьёй 5 АППК (задачи административного судопроизводства), статьёй 9 АППК (защита прав и законных интересов), статьёй 12 АППК (приоритет прав) и статьёй 154 АППК (проверка законности административного акта).

Формулировка пункта 17–1 ориентирует суды на оценку существенности нарушения сроков, а не на формальный учёт самого факта их пропуска.

Критерием существенности предлагается считать влияние нарушения на законность административного акта и на возможность истца реализовать право на эффективную судебную защиту.

18. Отсутствие в законах норм о досудебном порядке урегулирования спора не лишает лицо права обратиться с жалобой в административный орган, к должностному лицу, вынесшим оспариваемый административный акт, совершившим оспариваемое административное действие (бездействие), а также к вышестоящему административному органу, должностному лицу, рассматривающим жалобы, в срок, установленный АППК.

При наличии достоверных сведений и документов, подтверждающих действия истца по урегулированию спора в досудебном порядке, сроки для подачи иска в суд следует исчислять в соответствии со статьей 136 АППК.

При этом, срок исчисляется с даты получения ответа на первое обращение истца в вышестоящий орган.

Частью пятой статьи 91 АППК установлено, что в случае, если законом предусмотрена возможность обращения в суд без предварительного обжалования в вышестоящем органе, административный орган, должностное лицо, административный акт, административное действие (бездействие) которых оспариваются, представляют в суд мотивированную позицию руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица.

Пункт 18 дополнить абзацем 5 следующего содержания:

«При наличии сведений об обращении истца в административный орган либо при подтверждении факта рассмотрения вопроса по существу административным органом, суд исходит из презумпции соблюдения досудебного порядка, если иное не доказано ответчиком».

Досудебный порядок урегулирования спора в административных правоотношениях направлен на предоставление административному органу возможности самостоятельно устранить допущенные нарушения, снижение нагрузки на суды и обеспечение процессуальной экономии.

Досудебный порядок не может рассматриваться как самоцель либо формальный барьер для доступа к судебной защите. Его назначение заключается в реальном рассмотрении доводов лица по существу, а не в формальном совершении определённых действий.

Предлагаемое дополнение согласуется со статьями 91–100 АППК, регулирующими порядок подачи и рассмотрения жалоб, статьёй 14 АППК (запрет злоупотребления формальными требованиями), статьёй 9 АППК (защита прав и законных интересов) и статьёй 16 АППК (активная роль суда).

Формулировка абзаца 5 вводит презумпцию соблюдения досудебного порядка, которая не освобождает истца от обязанности указать сведения об обращении в административный орган, не лишает ответчика права опровергнуть данный факт и не изменяет установленные законом сроки и порядок обращения.

Перенос бремени опровержения на административный орган является обоснованным, поскольку именно он располагает информацией о поступлении и рассмотрении обращений, ведёт соответствующие реестры и административные дела и обладает доказательственной возможностью подтвердить либо опровергнуть факт досудебного обращения.

19. В силу части пятой статьи 138 АППК судья обязывает ответчика представить, наряду с письменным отзывом, мотивированную позицию руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица с административным делом (при наличии) в срок, не превышающий десяти рабочих дней.

Обратить внимание судов, что мотивированная позиция руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица представляется в случае, если законом предусмотрена возможность обращения в суд  без необходимости досудебного урегулирования спора.

При этом истец наделен правом ознакомления  с мотивированной позицией руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица, как на этапе предварительного слушания, так и в ходе судебного разбирательства.

Непредставление мотивированной позиции руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица в установленный судом срок может являться основанием для применения мер процессуального принуждения и не препятствует рассмотрению административного дела по существу.

Пункт 19 дополнить абзацем 2 следующего содержания:

«В случае непредставления административным органом мотивированной позиции руководителя вышестоящего административного органа, должностного лица с административным делом (при наличии) либо их представления в неполном объёме без уважительных причин, суд вправе признать соответствующие обстоятельства доказанными в пользу истца, если иное не вытекает из материалов дела».

Абзацы 2, 3, и 4, считать абзацами 3, 4 и 5 соответственно.

Административное дело и мотивированная позиция административного органа являются ключевыми доказательствами по публично-правовому спору, поскольку формируются самим административным органом в процессе реализации властных полномочий, содержат сведения о фактических обстоятельствах, мотивах и целях принятия оспариваемого решения и находятся во владении и распоряжении ответчика.

Истец, как правило, не имеет доступа к полной совокупности указанных материалов и объективно не может восполнить их отсутствие.

Предлагаемое дополнение вытекает из  статьи 16 АППК (активная роль суда), статьи 129 АППК (распределение бремени доказывания), статьи 130 АППК (собирание доказательств по инициативе суда) и статьи 154 АППК (оценка доказательств).

20. Исходя из подпункта 9) части первой статьи 4 АППК, обязательным условием предъявления административного иска в суд является нарушение или действительная угроза нарушения субъективных публичных прав, свобод и законных интересов непосредственного самого истца.

Судам следует исходить из того, что в публично-правовых отношениях не допускается предъявление иска лицами, чьи права, свободы и законные интересы не нарушаются, не ограничиваются или иным образом не умаляются оспариваемыми ими в суде административными актами, действиями (бездействием), так как согласно подпункту 33) части первой статьи 4 АППК истец – это лицо, которое обратилось в суд в защиту своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подан иск прокурором, иным лицом, наделенным законами Республики Казахстан таким полномочием.

В соответствии с подпунктом 4) части второй статьи 131 АППК одним из условий реализации права на предъявление иска является нарушение или угроза нарушения субъективных публичных прав, свобод и законных интересов истца.

При этом согласно части первой статьи 129 АППК бремя доказывания обстоятельств, связанных с нарушением прав, свобод и законных интересов, а также размер понесенных убытков возлагается на истца, на которого также в соответствии с частью четвертой данной статьи возложены отрицательные последствия результатов рассмотрения и разрешения административного  дела.

Пункт 20 дополнить абзацем 2 следующего содержания:

«Под действительной угрозой нарушения субъективных публичных прав, свобод и законных интересов непосредственного самого истца, следует понимать не только уже наступившие негативные последствия, но и ситуацию правовой неопределённости, создаваемую административным актом, действием (бездействием), способную повлечь неблагоприятные последствия для истца».

Абзацы 2, 3, и 4, считать абзацами 3, 4 и 5 соответственно.

Пункт 20  (абзац 4) НП изложить в следующей редакции (предложение И.Масановой):

Согласно части первой статьи 129 АППК на истца возложена обязанность, вне зависимости от вида поданного иска, возложена обязанность доказать время, когда ему стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, а также размер понесенных убытков. Также в соответствии с частью четвертой данной статьи на истца возлагаются  отрицательные последствия результатов рассмотрения и разрешения административного  дел.

Административное судопроизводство ориентировано не только на реактивную, но и на превентивную защиту субъективных публичных прав, свобод и законных интересов непосредственного самого истца.  Его задача заключается в предотвращении незаконного вмешательства публичной власти в сферу прав и законных интересов лица до наступления необратимых последствий.

Такой подход вытекает из самой природы судебного контроля за публичной администрацией и соответствует задаче эффективной судебной защиты.

Правовая неопределённость, создаваемая административным актом, действием или бездействием, может выражаться в отсутствии чёткого правового статуса лица, неопределённости объёма его прав и обязанностей и риске применения мер ответственности или ограничений в будущем.

В подобных ситуациях лицо объективно лишено возможности реализовать свои права в полном объёме, даже при отсутствии немедленных негативных последствий. Следовательно, правовая неопределённость сама по себе может рассматриваться как форма действительной угрозы нарушения субъективных публичных прав.

Предлагаемая формулировка скоординируется со статьёй 5 АППК (задачи административного судопроизводства), статьёй 9 АППК (защита прав и законных интересов), статьёй 12 АППК (приоритет прав) и статьёй 16 АППК (активная роль суда).

Предлагаемая редакция 4 абзаца проекта НП составлена некорректно, поскольку в соответствии с ч.1 ст.129 АППК истец в соответствии со своими возможностями обязан участвовать в собирании доказательств. Вне зависимости от поданного вида иска истец обязан доказать время, когда ему стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, а также размер понесенных убытков

Административный акт следует отличать от административного действия (бездействия), понятие которого определено в подпункте 5) части первой статьи 4 АППК.

При этом административное действие (бездействие), как правило, не образуют самостоятельный предмет судебной защиты, а их законность оценивается судом при оспаривании итогового административного акта, которым завершена административная процедура, в рамках которой это действие (бездействие) административного органа, должностного лица было совершено.

Судам следует обратить внимание, что имеются отдельные исключения из данного правила. В тех случаях, когда административное действие само по себе является административной процедурой или завершает общую (основную) административную процедуру, в результате которой  вынесение итогового административного акта законодательством не предусмотрено, но в то же время это административное действие исходит из властных полномочий либо административного усмотрения административного органа, должностного лица, влечет нарушение либо угрозу нарушения прав, свобод и законных интересов истца и его исполнение обеспечивается  мерами государственного принуждения, то такое действие может быть предметом самостоятельного иска. 

Пункт 23 дополнить (предложение АГКА) следующим: Длительное бездействие либо совокупность административных действий, препятствующих завершению процедуры, могут сами по себе являться предметом самостоятельной судебной защиты как форма властного вмешательства.

Данное дополнение обусловлено тем, что на практике значительная часть судебных решений по административным искам сводится к возложению на ответчика — государственного органа — обязанности восстановить нарушенные права истца путём повторного рассмотрения его обращения. Вместе с тем реализация таких решений на практике зачастую затруднена, особенно в случаях, когда в процессе рассмотрения обращения участвуют несколько государственных органов.

24. Судам следует отличать, когда государственные и квазигосударственные структуры или их должностные лица принимают решения или совершают действия (бездействие) как административный орган либо как хозяйствующий субъект. В последнем случае споры, возникающие из таких решений, действий (бездействия) не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства (к примеру, решения и действия (бездействие) государственного учреждения, вытекающие из договорных правоотношений с иным субъектом правоотношений).

Пункт 24 дополнить абзацами 2,3 и 4 следующего содержания:

«Судам следует различать формальные и существенные нарушения, допущенные при принятии административного акта.

Существенными являются такие нарушения административной процедуры либо требований к содержанию административного акта, которые повлияли или могли повлиять на реализацию прав, свобод и законных интересов истца либо на результат рассмотрения административного дела.

Наличие существенных нарушений влечёт признание административного акта незаконным независимо от наступления неблагоприятных последствий».

Административная процедура является юридически значимой формой реализации публичной власти. Однако не каждое отступление от процедурных требований одинаково влияет на законность административного акта.

Отсутствие разграничения между формальными и существенными нарушениями приводит к неоправданному сохранению незаконных административных актов, либо, напротив, к чрезмерному формализму при их отмене.

Предлагаемые дополнения направлены на формирование взвешенного и правомерного подхода к оценке нарушений административной процедуры.

Дополнение пункта 24 увязывается со статьями 79–81 АППК, закрепляющими требования к административной процедуре и административному акту, статьёй 5 АППК (задачи административного судопроизводства), статьёй 9 АППК (защита прав и законных интересов), статьёй 12 АППК (приоритет прав),статьёй 154 АППК (оценка законности административного акта).

      36. В ходе подготовки дела и в предварительном слушании суд разъясняет истцу и ответчику возможность рассмотрения административного дела в порядке письменного производства, для перехода на который требуется их согласие.

Судам следует учесть, что переход в письменное производство следует осуществлять до окончания подготовки дела к судебному разбирательству и назначения судебного заседания.

Обратить внимание судов, что согласие иных участников судебного процесса на переход в письменное производство процессуальным законодательством не предусмотрено.

В целях исключения ущемления процессуальных прав иных участников судебного процесса, судам следует разъяснять их право на представление письменного отзыва на иск либо возражения на письменный отзыв ответчика, а также направлять суду информацию, сведения и доказательства, имеющие отношение к делу, то есть в полном объеме реализовывать процессуальные права и выполнять возложенные на них  процессуальные обязанности.

   Пункт 36 дополнить абзацем 5 следующего содержания (предложение И.Масановой):      

    Если в суде первой инстанции дело рассматривалось в порядке письменного производства, суд апелляционной инстанции не может самостоятельно принять решение о рассмотрении апелляционной жалобы в письменном производстве. Апелляционная жалоба рассматривается в порядке письменного производства, только если участником судебного процесса, подано соответствующее ходатайство об этом. В случае отсутствия такого ходатайства, рассмотрение апелляционной жалобы проводится в устном порядке, при непосредственном участии участников процесса.

     Рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке письменного производства не предопределяет форму апелляционного разбирательства. Апелляционное производство является самостоятельной стадией судебного процесса, направленной на проверку законности и обоснованности судебного акта, а также соблюдения норм материального и процессуального права.

Письменное производство носит исключительный характер и допускается лишь при наличии предусмотренных законом оснований либо при выраженном волеизъявлении участников процесса. В отсутствие соответствующего ходатайства со стороны лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не вправе по собственной инициативе рассматривать апелляционную жалобу в письменном порядке. Самостоятельный выбор судом письменной формы апелляционного разбирательства при отсутствии согласия участников процесса приводит к ограничению принципов устности, непосредственности и состязательности, что снижает эффективность апелляционного контроля. Следовательно, при отсутствии ходатайства о письменном производстве апелляционная жалоба подлежит рассмотрению в устной форме с непосредственным участием лиц, участвующих в деле.

  40.Административное судопроизводство осуществляется на основе принципов законности, справедливости, защиты прав, свобод и законных интересов истца, соразмерности, пределов осуществления административного усмотрения, приоритета прав, охраны права на доверие, запрета злоупотребления формальными требованиями и презумпции достоверности с учетом которых судом оцениваются собранные по делу доказательства.

      Ответчик может ссылаться лишь на те обоснования, которые упомянуты в административном акте (часть третья статьи 129 АППК).

     В этой связи судам не следует:

восполнять пробелы административного акта, действия (бездействия);

давать правовую оценку доводам ответчика, не отраженным в оспариваемом административном акте;

входить в обсуждение целесообразности оспариваемого административного акта, действия (бездействия).

При этом суды должны обращать внимание на случаи, когда обоснование административного акта не требуется в силу части второй статьи 80 АППК. 

     Пункт 40 проекта НП дополнить абзацами следующего содержания (Предложение И.Масановой):

Суды должны обращать внимание на то, что в соответствии с профильными/подзаконными законодательными актами, регулирующими деятельность различных государственных или квазигосударственных органов, указывается на то, что любое решение этого органа должно быть мотивированным. То есть, любое решение ответчика должно быть обоснованным, административный акт должен соответствовать требованиям, закрепленным в ст.80 АППК.

Особое внимание судам следует уделять вопросам соответствия административного акта п.4 ч.1 ст.80 АППК РК, то есть в каждом административном акте должно быть описание вопросов, разрешаемых при принятии административного акта, и обоснование административного акта.

Следует обращать внимание на то, что мотивированным отказом считается официальный письменный документ, в котором указываются конкретные и обоснованные причины отказа по указанной в нем административной процедуре, при этом в отказе должны быть указаны четкие доводы, со ссылками на отсутствие доказательства, не подтверждение фактов, ссылками на нормы законодательства, указание на несоответствие критериям и т.д. Это не должен быть просто отказ, должно быть четкое объяснение, почему запрос (ходатайство) не может быть удовлетворены, это важно для защиты прав и законных интересов участника административной процедуры, а также для возможного его обращения в суд.  

Если административный акт составлен в шаблонном порядке, без указания конкретных индивидуальных особенностей, вопросов, связанных с его принятием и мотивированных доводов отказа, необходимо давать четкую подробную правовую оценку такому акту. Несоответствие административного акта указанным критериям обоснованности, может явиться основанием для признания его незаконным и подлежащим отмене.

       Требование мотивированности административных актов, необходимо для обеспечения законности и проверяемости деятельности государственных и квазигосударственных органов. Наличие в административном акте чёткого и конкретного обоснования позволяет установить, какие обстоятельства были приняты во внимание, какие нормы права применены и по каким причинам принято соответствующее решение. Это, в свою очередь, обеспечивает возможность эффективного судебного контроля за законностью административного акта. Отсутствие мотивировки либо формальный, шаблонный характер административного акта лишает участника административной процедуры возможности понять причины отказа и препятствует реализации права на его обжалование. Поэтому проверка судами соответствия административного акта требованиям норм АППК РК, выступает необходимым условием защиты прав и законных интересов лиц, участвующих в административных процедурах, и может служить основанием для признания такого акта незаконным.

42. При проверке законности административного акта и административного действия (бездействия) суд оценивает также законность и полноту проведенной административной процедуры.

Абзац 1 пункта 42 изложить в следующей редакции:

«Суд проверяет законность административного акта в полном объёме, включая соблюдение процедуры, компетенции, целей и принципа соразмерности, независимо от доводов сторон».

Пункт 42 дополнить 5 абзацем (предложение И.Масановой):

При этом, должен оцениваться факт непосредственного участия или неучастия заинтересованного лица в административной процедуре. При этом участие только лишь представителя, не является достаточным основанием для того, чтобы процедура была признана законной.

Нарушение права участника административной процедуры на участие в ней с возможностью говорить на родном языке, также является существенным нарушением процедуры и самостоятельным основанием для признания административной процедуры и принятого по ее результатам акта, незаконными.

Административное судопроизводство по своей природе направлено на осуществление полного судебного контроля за деятельностью публичной администрации. В отличие от частноправовых споров, где суд в значительной степени связан доводами сторон, в публично-правовых делах суд проверяет законность осуществления публичной власти.

Следовательно, ограничение судебной проверки рамками доводов сторон противоречит самой цели административной юстиции и снижает эффективность судебной защиты.

АППК не связывает объем судебной проверки исключительно с позицией сторон, а возлагает на суд обязанность объективно и всесторонне исследовать законность оспариваемого административного акта.

Предлагаемая редакция абзаца 1 пункта 42 следует из статьи 16 АППК (активная роль суда), статьи 116 АППК (пределы судебного разбирательства) и статьи 154 АППК (проверка законности и обоснованности административного акта).

Оценка законности административной процедуры невозможна без установления факта непосредственного участия заинтересованного лица в её проведении. Формальное участие только представителя не обеспечивает в полной мере реализацию процессуальных прав участника и само по себе не может свидетельствовать о соблюдении требований административной процедуры. Лишение участника возможности лично участвовать в процедуре, в том числе с правом излагать свою позицию на родном языке, является существенным нарушением процессуальных гарантий, поскольку затрагивает право быть услышанным. Такое нарушение носит самостоятельный характер и влечёт признание административной процедуры и принятого по её результатам административного акта незаконными.