ПОЗИЦИЯ Республиканской коллегии адвокатов по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»

УТВЕРЖДЕНА

Решением Президиума

Республиканской коллегии адвокатов

11 декабря 2024 года

ПОЗИЦИЯ

Республиканской коллегии адвокатов по проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях»

На рассмотрении в Мажилисе Парламента Республики Казахстан находится проект закона, предусматривающий ряд изменений в Кодекс об административных правонарушениях (далее – КоАП), который готовится к передаче в Сенат Парламента Республики Казахстан.

Некоторые необдуманные положения данного законопроекта в случае их принятия влекут непоправимые негативные последствия для адвокатуры как независимого общественного и публично-правового института и несут прямую угрозу существующему правопорядку, безопасности государства и фундаментальным правам граждан на судебную защиту и квалифицированную правовую помощь.

В поправках статье 748 КоАП юридические консультанты, совместно с адвокатами, отнесены к числу защитников, осуществляющих защиту прав и интересов лица, привлекаемого к административной ответственности.

В части 6 статьи 750 КоАП предусмотрена оплата расходов по оплате труда юридических консультантов по делам об административных правонарушениях за счет бюджетных средств.

Новая редакция части 1 статьи 753 КоАП предусматривает, что представителями потерпевшего могут быть лица, правомочные в силу закона представлять при производстве по делу об административном правонарушении законные интересы потерпевшего, а также лица, имеющие статус юридического консультанта, фактически исключая адвокатов из числа таких представителей.

Новая редакция статьи 668 КоАП предусматривает административную ответственность за воспрепятствование деятельности юридического консультанта, приравнивая запрос юридического консультанта к адвокатскому запросу и открывая доступ к значительному объему конфиденциальной информации.

Республиканская коллегия адвокатов неоднократно заявляла о недопустимости подобных поправок.

1. Нормы разработаны вопреки положениям стратегических государственных программ

В Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года отсутствуют положения о передаче функций адвокатуры институту юридических консультантов, о наделении юридических консультантов специальными полномочиями и привилегиями, которые присущи публично-правовым институтам, каковым является адвокатура. Более того, такие нормы противоречат программной установке Главы государства Касым-Жомарта Токаева от 25 февраля 2021 года о том, что строительство правового государства невозможно без сильной и независимой адвокатуры.

1. Публично-правовая деятельность защитника не совместима с предпринимательством.

Адвокатура является важным элементом правовой системы, поддерживающим необходимый баланс между государством и обществом. Расширение полномочий юридических консультантов в сфере защиты по делам об административной ответственности направлено не на защиту прав граждан, а на ослабление института адвокатуры и влечет негативные последствия для всей системы правопорядка.

Наделение юридического консультанта статусом защитника подрывает и размывает само правое понятие «защитник», на которого законом возложена задача защиты прав и интересов лиц, привлекаемых к ответственности за совершение правонарушений. Это является недопустимым.

Деятельность по профессиональной судебной защите является публично-правовой и ее регулирование является необходимым с позиции общественного интереса.

Публично-правовой характер деятельности защитников по делам об административных правонарушениях основывается на нормах статьи 13 Конституции, устанавливающей право каждого на судебную защиту своих прав и свобод и право каждого на получение квалифицированной юридической помощи.

Конституция использует понятие «юридическая помощь», а не «юридическая услуга», что также подчеркивает отличие работы профессионального защитника от иных платных услуг, первичной целью которых является не служение общественным интересам, а извлечение прибыли. Поправки этот важный конституционный принцип игнорируют.

Частноправовые отношения характеризуются равенством сторон, свободой договора и отсутствием властных полномочий. Эти отношения преимущественно касаются имущественных споров и договорных обязательств. В таких делах юридические консультанты, выступая как предприниматели и участники рынка юридических услуг, могут представлять интересы клиентов.

Публично-правовые отношения связаны с регулированием вопросов, где государство выступает в качестве носителя властных полномочий и применяет меры принуждения к более слабой стороне, вовлеченной в сферу административной ответственности. В защите по таким делам критически важно наличие независимого профессионального защитника, обладающего публично-правовым статусом, который сможет выступить против государственной машины, соблюдая гарантии прав граждан.

Адвокаты наделены публично-правовым статусом, что подразумевает строгую профессиональную ответственность, независимость и обязательность соблюдения этических стандартов. Юридические консультанты, имеющие предпринимательский статус, не обладают достаточными гарантиями независимости в данной сфере, что делает их участие в защите неэффективным и неоправданным.

Адвокаты, напротив, в публично-правовой сфере обладают мандатом на защиту прав граждан от возможных нарушений со стороны государственных органов, что требует исключительной профессиональной и личной независимости, а также законодательных гарантий их деятельности.

Совмещение в одном лице статуса защитника и статуса лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, противоречит базовому смыслу и назначению юридической помощи в публично-правовой сфере.

Единственным оправданным критерием для разграничения полномочий между адвокатами и юридическими консультантами в настоящее время является граница между публично-правовыми и частноправовыми отношениями. С принятием указанных поправок данная граница стирается, в связи с чем еще более остро встает вопрос о целесообразности существования двух параллельных институтов оказания юридической помощи, которые обладают практически равными полномочиями, но имеют кардинально различающиеся порядок допуска к профессии, режим регулирования и уровень ответственности.

Следует также отметить, что статья 668 КоАП находится в главе 33, включающей административные правонарушения, посягающие на институт государственной власти, в связи с чем возникает беспрецедентная ситуация, когда предпринимательский институт юридических консультантов получает статус публично-правового института и публично-правовые инструменты обеспечения своих гарантий.

1. Установленные для адвокатов требования по получению статуса защитника и осуществлению деятельности в этом статусе несопоставимы с аналогичными требованиями для юридических консультантов

Полномочия адвокатов на участие в качестве защитника по делу об административном правонарушении обусловлены спецификой работы по делам об административных правонарушениях, высокими требованиями к адвокату, установленным порядком получения лицензии на занятие адвокатской деятельностью, подтверждающей наличие опыта и знаний, необходимых для оказания квалифицированной юридической помощи.

Лицензия на занятие адвокатской деятельностью является разрешением заниматься адвокатской деятельностью и выдается лицензиаром после прохождения претендентом годичной стажировки и аттестации.

В соответствии с действующими правилами аттестации перечень вопросов, подлежащих включению в тесты, формируется Министерством юстиции Республики Казахстан и включает проверку знания норм КоАП.

Таким образом, получение доступа к статусу защитника по делу об административном правонарушении у адвокатов гарантирует наличие практического опыта (вследствие прохождения стажировки по делам об административным правонарушениях), а также знаний законодательства (вследствие компьютерного тестирования по нормам КоАП).

Прохождение указанных этапов контролируется государством и обеспечивает соблюдение необходимых требований к квалификации адвоката для участия по делам об административных правонарушениях.

В последующем адвокат на постоянной основе проходит периодическую аттестацию и повышение квалификации, включающие обязательное получение и проверку знаний в сфере производства по делам об административных правонарушениях.

В отношении юридических консультантов такого механизма нет и не предвидится. Перечисленных требований к юридическим консультантам также не имеется, они могут осуществлять деятельность как индивидуальные предприниматели или же по трудовому договору с любыми лицами, в том числе и с иностранными организациями.

Предоставление юридическому консультанту статуса защитника без получения статуса аналогичного адвокатскому, без прохождения стажировки, сдачи тестирования и получения лицензии, обесценивает указанные процедуры получения статуса защитника и позволяет их обходить, легко получая доступ к защите жизненно важных конституционных прав граждан.

1. Снижение уровня требований к защитнику по делам об административных правонарушениях ослабляет этот статус и негативно сказывается на правах граждан

Одним из важнейших принципов КоАП является обеспечение права на квалифицированную юридическую помощь.

КоАП устанавливает административную ответственность за совершение административных правонарушений, включая и такие серьезные виды взысканий как административный арест, лишение специального права, приостановление и запрещение деятельности. Важность соблюдения прав граждан и юридических лиц в этой сфере оправдывает высокие требования к защите этих прав.

В ходе оказания юридической помощи по делам об административных правонарушениях полномочия адвоката обеспечивают его доступ для встреч с подзащитным в здания правоохранительных органов, а также в места, где содержатся задержанные и лица, отбывающие наказание в виде административного ареста. Специальные гарантии охраняют конфиденциальность встреч адвоката с подзащитным. Подобные механизмы в отношении юридических консультантов полностью отсутствуют, что влечет невозможность осуществления полноценной, качественной и эффективной защиты по этой категории дел.

КоАП не регулирует гражданско-правовые отношения, где законные интересы участников процесса представляются юридическими консультантами. Поэтому, законодателем лицо, защищающее права и интересы лица, привлекаемого к административной ответственности за совершение правонарушения, изначально определено как защитник, но не как представитель.

Строгость требований, предъявляемых к адвокату, напрямую связана с тем, что адвокат является защитником по делам об административных, а также об уголовных правонарушениях. Дела по обеим указанным категориям объединены в единую систему, например, в апелляционной и кассационной инстанциях они рассматриваются судебными коллегиями по уголовным делам. Это обусловлено единой спецификой и важностью прав, гарантом соблюдения которых выступает защитник. 

Юридический консультант не имеет подтвержденной квалификации в сфере защиты по делам об административных правонарушениях, аналогичную квалификации адвоката и механизм получения такой квалификации авторами поправок не предусмотрен.

Поэтому включение юридического консультанта в число защитников влечет ослабление в целом правового статуса и позиции защитника по делам об административных правонарушениях, снижает уровень требований к такому защитнику, нарушает принцип профессиональной защиты, снижает гарантии конфиденциальности и общий уровень процессуальных стандартов. Все это в итоге негативно отразится на правах и интересах лиц, привлекаемых к административной ответственности.

1. Поправки содержат существенные риски для национальной безопасности и государственных интересов

КоАП предусматривает особенности производства в отношении дел, материалы которых содержат государственные секреты, а также иную охраняемую законом тайну и чувствительную информацию. В случае принятия поправок юридические консультанты получат беспрепятственный доступ к такой информации.

При этом в законодательстве для юридических консультантов не предусмотрена процедура допуска к государственных секретам, как это сделано в отношении адвокатов. Образовавшийся пробел порождает массу проблем и создает возможность для злоупотреблений.

Учитывая публично-правовой характер деятельности по профессиональному судебному представительству, в пункте 10 «Основных принципов, касающийся роли адвокатов», принятых ООН 27 августа - 7 сентября 1990 года, предусматривается право государств допускать к деятельности по профессиональному судебному представительству только граждан своей страны. Это связано с тем, что сфера судопроизводства относится к отраслям публичного, а не частного права. В этой сфере профессиональные участники получают специальные полномочия и статус.

Статус юридического консультанта является привлекательным для предпринимателей. Юридическими консультантами в отличие от адвокатов могут быть иностранные граждане и лица без гражданства. Множество граждан стран ближнего и дальнего зарубежья на сегодня уже приобрели этот статус. При этом число юридических консультантов стремительно растет из-за легкого доступа в эту профессию. Юридические консультанты, получая права на судебное представительство, также получают доступ к служебной информации госорганов, защиту тайны, а также ряд других привилегий, установленных для адвокатов

Предоставление субъектам предпринимательства таких возможностей носит беспрецедентный характер и не оправдано никакими причинами. Это напрямую подрывает экономическую и информационную безопасность государства. Данные важные вопросы оставлены авторами поправок без внимания.

1. Уровень гарантий и иммунитетов, предусмотренных профильным законом для юридического консультанта, не позволяет ему независимо и без опаски осуществлять деятельность по защите лиц, привлекаемых к ответственности.

Профильный закон запрещает:

- допрашивать адвоката в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными при осуществлении им своих профессиональных обязанностей;

- истребовать или требовать от адвоката сведения, материалы, связанные с оказанием юридической помощи;

- подвергать обыску, досмотру, осмотру, выемке, изъятию и проверке адвокатское делопроизводство, материалы и документы, а также имущество и технические средства адвоката;

Одновременно закон обязывает государственные и правоохранительные органы:

- предоставлять адвокату свидания наедине с подзащитным в конфиденциальных условиях;

- уведомлять адвоката о необходимости участия в процессуальных действиях.

В отношении юридических консультантов такие гарантии и иммунитеты не предусмотрены. Это создает значительную уязвимость для интересов подзащитного, при получении такой защиты.

1. Нормы принимаются без проведения анализа регуляторного воздействия

Институт юридических консультантов введен шесть лет назад. Министерство юстиции в настоящее время проводит анализ регуляторного воздействия по данному институту. Крайний срок его завершения - 28 февраля 2025 года. Этот срок установлен Премьер-Министром РК О.А. Бектеновым.

Юридические консультанты осуществляют свою деятельность на основе саморегулирования. В соответствии с Законом «О саморегулировании» пересмотр регулирования, основанного на обязательном членстве, допустим только по итогам анализа регуляторного воздействия.

При этом в обоснование поправок не приведены какие-либо данные о том, что:

1) существующий дефицит адвокатов приводил бы к невозможности предоставления помощи со стороны адвокатов всем лицам, нуждающимся в юридической помощи на стадии производства по делу об административном правонарушении;

2) существующая процедура доступа к профессии юридических консультантов способна обеспечить надлежащий уровень качества юридической помощи.

Предоставление более благоприятного режима для представителей одной профессии за счет представителей другой является недопустимым. Это нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом. Принятие поправок повлечет неоправданную и несправедливую конкуренцию между юридическими консультантами и адвокатами за статус защитника.

1. Отсутствует механизм назначения юридических консультантов и контроля за их деятельностью при оплате юридической помощи за счет бюджета. 

Идея о привлечении юридических консультантов к оказанию юридической помощи за счет бюджетных средств является серьезной ошибкой. Деятельность юридических консультантов не отвечает требованиям, позволяющим привлекать их к защите по делам об административных правонарушениях по назначению.

В сфере оказания адвокатами гарантированной государством юридической помощи на протяжении длительного времени не решаются проблемы, связанные с обеспечением ее своевременной оплаты, с ее надлежащим учетом, тарификацией, справедливым размером ставок оплаты. Без решения этих проблем невозможно рассматривать вопрос включения дополнительных лиц в процесс оказания гарантированной государством юридической помощи.

Система контроля со стороны государства в отношении юридических консультантов в этой сфере полностью отсутствует. Предлагаемые поправки оставляют без внимания вопросы обеспечения качества защиты по назначению, что приведет к усугублению существующих, а также появлению новых проблем, породит хаос в вопросах назначения защитника и повлечет нерациональное расходование бюджетных средств.

Возможность получения иностранными гражданами оплаты из государственного бюджета за оказываемую юридическую помощь наравне с адвокатами не выдерживает никакой критики.

1. Отсутствует единая профессиональная организация юридических консультантов

Сегодня существует 49 палат юридических консультантов, каждая из которых действует автономно. Некоторые из палат возглавляются иностранными гражданами. Центральная организация отсутствует, что создает хаос и отсутствие единой системы контроля. Это в корне отличается от структуры адвокатуры, где функционирует единая централизованная организация с четким распределением полномочий и взаимодействием на всех уровнях.

При этом в 2018 году Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, Совет Европы, Международная ассоциация юристов, Международный Союз (Содружество) адвокатов предупреждали Республику Казахстан об ошибочности введения «параллельной адвокатуры». Однако их заключения и выводы не были учтены. К сожалению, без учета разумных доводов происходит наделение юридических консультантов дополнительными правами и привилегиями за счет ослабления и принижения статуса адвокатуры.

Республиканская коллегия адвокатов считает необходимым решение проблем обеспечения права на защиту в административном производстве решать не путем принижения статуса, а путем формирования единых высоких требований к такой защите.

Единственным обоснованным, соответствующим конституционным нормам и международным стандартам в этом направлении является путь объединения всех юристов, осуществляющих защиту и представительство лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, в единую профессиональную организацию на базе адвокатуры.

Дальнейшее разобщение профессиональных юристов и окончательное оформление двух «параллельных адвокатур» повлечет катастрофические последствия как для представителей юридической профессии, так и для получателей юридической помощи, приведет к снижению качества оказываемой юридической помощи, снизит уровень процессуальных гарантий подорвет доверие к правовой системе Республики Казахстан.

На основании изложенного Республиканская коллегия адвокатов призывает депутатов Сената Республики Казахстан, Администрацию Президента Республики Казахстан, Министерство юстиции Республики Казахстан не допустить принятия указанных поправок, угрожающих интересам всего общества и государства.