О проектах Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи в России и Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» для стран СНГ

Третий ежегодный форум адвокатов Казахстана.

Тезисы выступления вице-президента Федеральной палаты адвокатов РФ

Геннадия Шарова

 

О проектах Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи в России и Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» для стран СНГ

  1. Хартия основополагающих принципов адвокатской деятельности.

Адвокатуры Казахстана и России имеют много общего и тесно взаимодействуют.

Наши адвокатуры не только вышли из общей советской адвокатуры, но и тесно взаимодействуют все последующие годы.

Казахские адвокаты активные члены Международного союза (содружества) адвокатов, участвуют в ежегодном Петербургском международном юридическом форуме и приуроченных к нему ежегодным международных конференциях адвокатов, организуемых Федеральной палатой адвокатов РФ. Адвокаты России в свою очередь откликаются на значимые события казахской адвокатуры и с удовольствием участвуют в адвокатских мероприятиях по приглашению казахских коллег.

Знаковым явилось принятие в мае 2016 года Хартии основополагающих принципов адвокатской деятельности, которую подписали руководители адвокатур восьми стран СНГ, включая Казахстан, Киргизию, Таджикистан и Узбекистан.

Адвокатуры, принявшие Хартию заявили, в частности, о признании общей заинтересованности в надёжном и устойчивом развитии адвокатуры как института гражданского общества и необходимого элемента демократического правового государства, и подчеркнули необходимость реализации признанных мировым юридическим сообществом международных стандартов и правил адвокатской профессии не только адвокатскими ассоциациями, но и органами государственной власти.

Участники Хартии подтвердили готовность в отстаивании закрепленных в Хартии основополагающих принципов адвокатской профессии, в частности, независимости адвоката и адвокатских образований, саморегулирования профессии, корпоративности, взаимного профессионального сотрудничества.

В Хартии её участники в том числе заявили о намерении объединить усилия на благо адвокатуры и во имя защиты прав человека и о готовности к взаимной поддержке в стремлении реализовать закрепленные Хартией принципы в национальном законодательстве.

 

  1. Проект Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» для стран СНГ.

С 2008 года наши страны участвуют в неспешном процессе гармонизации законодательства об адвокатуре стран ЕврАзЭС, а теперь – СНГ.

В 2009 году на международной конференции представителей адвокатских сообществ государств-членов ЕврАзЭС, которая, кстати, проходила в Алма-Ате, была принята, по моему, уникальная резолюция. Она содержала обращение к Совету министров юстиции государств-членов ЕврАзЭС с предложением до разработки Основ сотрудничества адвокатов подготовить проект Основных принципов организации  деятельности юристов, практикующих в сфере оказания юридической помощи (услуг) на профессиональной основе, включающих, в частности, единые требования к таким лицам и процедуру допуска к профессиональной деятельности, единые виды деятельности, относящиеся к возмездной профессиональной деятельности по оказанию юридической помощи.

Прошло восемь лет и сегодня активно обсуждается вполне зрелый проект Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» для стран СНГ.

Так 20 сентября в Таврическом дворце Санкт-Петербурга, где расположена штаб-квартира Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (МПА СНГ), состоялось заседание Экспертного совета при Постоянной комиссии МПА СНГ по правовым вопросам, на котором обсуждался этот проект. Проект устанавливает основные принципы деятельности адвокатуры; определяет правовую основу адвокатской деятельности, а также права и обязанности адвоката; регулируют другие вопросы, связанные с деятельностью адвоката.

По этому поводу Министр юстиции России Александр Коновалов в своем интервью на очередном двенадцатом заседании Совета министров юстиции стран СНГ в октябре в Ереване сказал, что адвокатуре надо перенимать опыт нотариата в вопросах гармонизации и интеграции деятельности в рамках СНГ — «Думаю, что дальше нужно помогать двигаться в этом направлении адвокатам наших стран … Главной задачей этого формата традиционно является движение законодательств и юридических практик наших стран в сторону гармонизации… по наиболее важным, концептуальным подходам в законотворчестве и в применении законодательства мы должны иметь некую степень общности взглядов и соответственно близость каких-то элементов законодательства, судебных и в целом правоприменительных систем», — отметил Коновалов.

А в начале ноября проект Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» рассматривался на заседания Постоянной комиссии  МПА СНГ по правовым вопросам, где было принято решение одобрить законопроект в целом и просить Секретариат Совета МПА СНГ направить его в парламенты государств – участников СНГ для получения экспертных заключений.

 

  1. Концепции регулирования российского рынка профессиональной юридической помощи.

Еще не могу не поделиться радостной для российской адвокатуры новостью – 24 октября был обнародован для всеобщего обсуждения проект Концепции регулирования российского рынка профессиональной юридической помощи. Десять лет российская адвокатура доказывала необходимость такой реформы и семь лет Минюст её разрабатывал при активном участии Федеральной палаты адвокатов России.

Авторам проекта Концепции удалось поставить верный диагноз сегодняшним аномалиям российского рынка юридических услуг, которые характерны и для Казахстана.

Основной диагноз болезни сферы юридических услуг, затянувшейся без малого на 30 лет и приведшей к тяжелым осложнениям, – двойные стандарты подходов к участникам этой сферы деятельности, адвокатам и частнопрактикующим юристам без этого статуса. В Концепции указано: «правом предоставления юридических услуг обладает неограниченный круг лиц, к одной части которых применяется ряд специальных требований, а другие находятся в условиях минимального правового регулирования». Это та самая аномалия, которую наш министр юстиции еще в 2010 г. метко назвал дуализмом профессии и которая, безусловно, требует скорейшего исправления.

Отрадно видеть в проекте Концепции убедительные аргументы против объединения частнопрактикующих юристов, не имеющих адвокатского статуса, в саморегулируемые организации.

«При анализе возможных вариантов упорядочения системы оказания профессиональной юридической помощи рассматривались два основных сценария: введение института саморегулирования части рынка, для которой правила предоставления юридических услуг не установлены, или объединение всех участников рынка на площадке модернизированной адвокатуры.

Развитие и внедрение механизмов саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности с обязательным членством в саморегулируемых организациях на протяжении длительного времени рассматривается в Российской Федерации в качестве одного из способов снятия излишних административных барьеров…

Вместе с тем применение механизмов саморегулирования в качестве альтернативы институту государственного лицензирования показывает, что при наличии определенных улучшений, выразившихся, в том числе, в избавлении ряда отраслей от недобросовестных и недостаточно компетентных участников и повышении прозрачности процедур допуска на рынок, наблюдается также и ряд объективных недостатков, связанных в первую очередь с низкой эффективностью исполнения саморегулируемыми организациями возложенных на них законодательством функций.

Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 2776-р, в качестве таких недостатков называет: неэффективное выполнение функции по выработке отраслевых стандартов деятельности, низкую эффективность и формальность контроля саморегулируемой организации за соблюдением ее членами установленных требований, неэффективность механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями. Указанным документом предусмотрено принятие в 2016-2020 гг. комплекса мер, направленных на последовательное совершенствование института саморегулирования в Российской Федерации. В этой связи достижение целей Концепции с использованием механизмов саморегулирования представляется преждевременным.

Кроме того, отрицательными последствиями выбора такой модели регулирования рынка профессиональной юридической помощи могут стать:

  • создание двойных профессиональных и этических стандартов однородной по своему содержанию деятельности по предоставлению юридических услуг в рамках адвокатуры и саморегулируемых организаций;
  • потенциальное введение в заблуждение потребителей относительно различных регуляторных режимов разных субъектов рынка предоставления юридических услуг (адвокатов и не адвокатов);
  • неэффективное исполнение функций саморегулируемыми организациями и, как следствие, допуск на рынок участников, только формально отвечающих установленным требованиям;
  • увеличение расходов бюджета, необходимых для реализации полномочий по контролю и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций.

На сегодняшний день только адвокатская деятельность обладает установленными Законом об адвокатуре и Кодексом едиными требованиями к претендентам на допуск к оказанию квалифицированной юридической помощи, нормами и этическими правилами осуществления такой деятельности, механизмами дисциплинарной ответственности. Одновременно в целях обеспечения исполнения адвокатом возложенных на него обязанностей и реализации предоставленных ему полномочий законом установлен ряд гарантий адвокатской деятельности (адвокатская тайна, адвокатский запрос, особый порядок привлечения к ответственности)…

Адвокатура является оптимальной платформой для объединения профессии и достижения цели повышения качества предоставления юридических услуг также по следующим причинам:

  • адвокатская деятельность в наибольшей степени соответствует природе квалифицированной юридической помощи, поскольку она обеспечивает доступ к правосудию и непосредственно связана с публично-правовыми функциями (прежде всего, в случаях судебного представительства);
  • статус адвоката предоставляет дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи (адвокатская тайна, адвокатский запрос);
  • адвокатура обеспечена механизмами привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности и прекращения статуса при нарушении законодательства об адвокатской деятельности, в том числе по жалобам доверителей;
  • адвокатура располагает инструментами внутрикорпоративного управления и саморегулирования;
  • адвокатура на сегодняшний день обладает сформированной структурой, органы адвокатского самоуправления действуют на территории всех субъектов Российской Федерации, что позволяет избежать необходимости создания новых форм организации участников рынка;
  • законодательство об адвокатуре содержит базовые положения, необходимые для разработки единых стандартов предоставления юридических услуг;
  • информирование граждан о праве адвокатов на предоставление юридических услуг не потребует проведения обширной просветительской кампании в связи с тем, что институт адвокатуры является узнаваемым и понятным для потребителей;
  • адвокатура является общепринятой и понятной мировому сообществу конструкцией, что обеспечивает синхронизацию реформы с интеграцией российского рынка юридических услуг в международный юридический бизнес, а равно повышает транспарентность российского правового пространства для иностранных инвесторов».

 «Правом судебного представительства будут наделены только лица, обладающие статусом адвоката, с учетом изъятий, предусмотренных Концепцией. Правом оказания юридических услуг на возмездной основе в целом в перспективе следует наделить только адвокатов и адвокатские образования»

То, что разработка Концепции продолжалась семь лет, привело к неоднократным попыткам предложить законодателю залатать явно вопиющие законодательные дыры вне связи с общей стратегией реформы. В разное время вносились предложения законодательно запретить доступ к судебной трибуне лицам, не имеющим диплома о высшем юридической образовании. Ни к чему хорошему такое предложение не приведет. Напротив, его реализация нанесет вред судебной реформе и лицам, нуждающимся в судебной представительстве, узаконит существующие сегодня de facto двойные стандарты в подходе к судебному представительству адвокатов и юристов.

Необходимость лишить судебной трибуны лиц, не имеющих высшего юридического образования, давно назрела, но сегодня тех, кто представительствует в судах без диплома юриста, не так много, большинство из них дипломы себе давно купили. Лиц без дипломов необходимо отлучить от судебной трибуны, но это задача несрочная и неглавная.

Образно это можно сравнить с ситуацией, когда на изрядно потрепанный кафтан, который требует срочного ремонта с перешивкой по согласованным меркам, некие кутюрье предлагают пришить яркую заплату там, где она не защитит ни он холода, ни от дождя.

Самое важное – объединить лиц с дипломами юридических вузов, профессионально оказывающих неограниченному кругу лиц за плату юридическую помощь, в одну организацию с едиными правилами допуска к такой деятельности, с подчинением единым профессиональным стандартам и правилам этики. Этому и посвящена Концепция.

Законодательное разрешение на судебное представительство всем дипломированным юристам, даже тем, кто осознает низкий уровень своей квалификации, будет воспринят ими как сигнал государства на поощрение такой деятельности без квалификационного экзамена и без обязанности подчиняться профессиональным стандартам и нормам этики. Вероятнее всего, после такого узаконивания допуска к судебной трибуне всех дипломированных юристов число вольных судебных представителей – флибустьеров от юриспруденции значительно возрастет.

Если законодатель признает законной частную практику юристов вне адвокатуры, исчезнет мотивация для получения адвокатского статуса, узаконятся двойные стандарты, что приведет к деградации качества оказания юридической помощи, к игнорированию элементарных профессиональных правил и тяжелейшему удару по институту судебного представительства. Подавляющее большинство российских юристов разделяют правильность идей Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, подготовленной и опубликованной Минюстом России, и ждут скорейшего воплощения анонсированных в ней реформ.

 

  1. Зарубежный опыт, использованный в проекте Концепции регулирования российского рынка профессиональной юридической помощи.

Убедительно подкрепляет вывод проекта Концепции о недопустимости дуализма цитата из отчета миссии Международной комиссии юристов за 2015 г., которая приводится в тексте проекта: «Тот факт, что большинство юристов в России действуют за рамками какой-либо системы самоуправления (будь то адвокатура или иная независимая параллельная структура), означает, что российская правовая система во многом полагается на лиц, которые не подчиняются требованиям Кодекса этики и дисциплинарной системы».

В Концепции зарубежный опыт исследован достаточно подробно и сделан вывод: «Зарубежный опыт правового регулирования деятельности по оказанию юридических услуг демонстрирует, что во многих странах задача по обеспечению права граждан на получение квалифицированной юридической помощи… была решена посредством объединения практикующих юристов на площадке института адвокатуры». «В подавляющем большинстве стран с развитыми правовыми системами оказывать профессиональную юридическую помощь вправе лица, обладающие специальным правовым статусом». Так, в Германии «Профессиональное судебное представительство на платной основе могут осуществлять только адвокаты», в Японии «Исключительное право на оказание юридических услуг, в том числе на судебное представительство,… оказание таких услуг лицами, не обладающими статусом адвоката, является преступлением и преследуется уголовным законом».

Также в проекте Концепции приводится пример отрицательного опыта регулирования рынка юридической помощи в Польше.

«В Польше с принятием отдельных законов об адвокатуре и о юридических советниках фактически закрепилось разделение юридической профессии, что выразилось в создании и функционировании двух равнозначных групп субъектов оказания юридической помощи – адвокатов и юридических советников. При этом в законах содержатся одинаковые положения, касающиеся как видов предоставляемых ими услуг, так и правил допуска в профессию. Отличие двух категорий юристов заключается лишь в большем объеме полномочий адвокатов по участию в уголовном судопроизводстве. Адвокаты и юридические советники также имеют собственные кодифицированные своды правил и норм поведения. По экспертным оценкам, данный эксперимент не удовлетворил общественный интерес в должном урегулировании статуса лиц, деятельность которых обеспечивает право граждан на получение квалифицированной юридической помощи».

 

  1. О законопроекте Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи».

Целью настоящего форума является в первую очередь обсуждение актуальных вопросов реформы адвокатуры в Казахстане. В частности, участникам форума предложено обсудить проект закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи», который затрагивает вопросы статуса адвоката, организацию адвокатской деятельности, гарантии государства в оказании юридической помощи всем нуждающимся.

У рассматриваемого законопроекта, по-нашему мнению, имеются, как минимум, два основных недостатка.

Во-первых, это законодательное закрепление новой профессии – юридические консультанты, которых предлагается объединить в палаты. (глава 6 и в целом раздел 4 законопроекта).

Основное различие между адвокатами и юридическими консультантами заключается в том, что последние не могут представлять интересы клиентов в уголовных делах. Таким образом предполагается создание нескольких объединений частнопрактикующих юристов – коллегии адвокатов и палаты юристов без адвокатского статуса. Количество палат не ограничено. Каждая из них, как саморегулируемая организация будет иметь свои правила допуска к профессии, свои нормы профессиональной этики и дисциплинарные процедуры, свои стандарты профессиональной деятельности.

Юридическим консультантам предполагается предоставить право работать по трудовым договорам в любых организациях, включая государственные учреждения. Как известно работник по найму лишается важной гарантии – независимости в своей профессиональной деятельности. Поэтому российская Концепция регулирования рынка профессиональной юридической помощи вслед за большинством европейских стран не разрешает адвокатам работать по найму (кроме работы в адвокатских образованиях).

Авторы законопроекта надеются, что объединение и упорядочение юридических консультантов без адвокатского статуса позволит решить расширить доступ к юридическим услугам и повысить их качество.

Аргументы с критикой такого подхода к реформированию рынка юридических услуг приведены мною в той части выступления, когда я подробно цитировал проект российской Концепции регулирования российского рынка профессиональной юридической помощи. Эти, на первый взгляд затянутые, цитаты являются, по-нашему мнению, убедительными аргументами неприемлемости избрания саморегулируемых организаций для объединения частнопрактикующих юристов без статуса адвоката и упорядочения их деятельности.

Во-вторых, государственная адвокатура. В законопроекте указано: «В Республике Казахстан может быть введена государственная адвокатура, основы, порядок и условия деятельности которой устанавливаются законом» (часть 2 статьи 31 законопроекта).

Государственная адвокатура, это когда государство само руководит деятельностью субъектов оказания квалифицированной юридической помощи.и контролирует эту деятельность. Путь затратный, хлопотный и неэффективный. В 1918–1920 гг. советское государство уже создавало коллегии защитников, обвинителей и представителей сторон в гражданском процессе, где адвокаты были государственными служащими. Эксперимент оказался неудачным.

В юридической прессе 1922 г. писалось: «…не может существовать государственная адвокатура, ибо она в таком случае, бесспорно, проституировала бы. Более несчастного и более вредного, чем институт коллегии правозаступников, государственного учреждения наша история не знает. Даже подпольная адвокатура была несколько выше… необходима независимая от государственной власти защита».

Разновидностью непосредственного государственного руководства юристами, оказывающими юридическую помощь, является лицензирование такой деятельности.

В 1995–1998 гг. в России государство пыталось лицензировать коммерческую деятельность по оказанию юридических услуг. И этот эксперимент оказался неудачным.

Российский закон о лицензировании устанавливает, что лицензирование возможно только в отношении таких видов деятельности, «регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

Практически во всем мире государства делегируют выполнение функции обеспечения права на юридическую помощь сообществу профессионалов. Например, «Основные принципы, касающиеся роли юристов», принятые Конгрессом ООН по предупреждению преступности в Гаване в 1990 г., предусматривают, что «профессиональным ассоциациям юристов отводится основополагающая роль в обеспечении соблюдения профессиональных норм и этики в защите своих членов …, в предоставлении юридических услуг всем нуждающимся и в сотрудничестве с правительственными и другими учреждениями в содействии осуществлению целей правосудия и в отстаивании государственных интересов».

Перечень замечаний к обсуждаемому законопроекту можно продолжать долго, но, полагаю, что для моего короткого выступления сказанного вполне достаточно.

Как известно, Казахстан первым на постсоветском пространстве 5 декабря 1997 г. принял закон «Об адвокатской деятельности», который многие годы был одним из наибелее прогресивных законов об адвокатуре стран СНГ. Для закона, регулирующего динамично развивающуюся и во многом сложную сферу оказания юрдической помощи, дважцать лет это очень много. Очевидно, что изменения в закон нужны.

Призываем казахстанских коллег и компетентные государственные органы, от которых зависит подготовка и принятие изменений в законодательство о адвокатуре, учесть рекомендации Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» для стран СНГ, принятие которого завершится в ближайшее время, исторический и международный опыт, а также новеллы, предлагаемые российским проектом Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, которая, мы надеемся, в скором времени будет принята и в 2018 году воплощена в российском законодательстве.

От имени Федеральной палаты адвокатов России желаю успехов и процветания казахским коллегам и казахской адвокатуре в целом.

Добавить комментарий: